Развилки новейшей истории России

Егор Гайдар, Анатолий Чубайс

Оглавление :: Скачать книгу

1994—1996 годы

Этот период, насыщенный сложными развилками в эконо-мической политике, был прологом к главной политиче-ской развилке всех 1990-х годов — президентским выборам 1996 года. Существенное падение производства, снижение уровня жизни населения, накапливавшаяся усталость от не-завершенных реформ на фоне радикального изменения усло-вий жизни для десятков миллионов граждан давали мощные политические козыри в руки коммунистической оппозиции. Коммунисты, контролировавшие парламент и большое чис-ло губернаторов в регионах, быстро оправившись после со-бытий октября 1993 года, последовательно наращивали свой ресурс для предстоящих президентских выборов. Все более очевидным становилась суть надвигавшейся исторической развилки: продвижение России вперед по пути построения рыночной экономики и демократии или возврат к коммуни-стическому прошлому?

Для характеристики экономической политики этого периода выберем две, пожалуй, наиболее насыщенные собы-тиями сферы: макроэкономическую политику и приватиза-цию с использованием залоговых аукционов.

11 октября 1994 года произошло обвальное падение кур-са рубля. За один день курс доллара вырос с 2833 до 3996 ру-блей. Это событие, получившее название «черный вторник», вызвало настоящий политический шок и имело драматиче-ские политические и экономические последствия. Были от-правлены в отставку председатель Центрального банка В. Ге-ращенко и исполняющий обязанности министра финан-сов С. Дубинин. Один из авторов настоящей книги получил неожиданное предложение от председателя правительства В. Черномырдина создать новую экономическую команду в правительстве, принял его и уже 5 ноября 1994 года был на-значен первым заместителем председателя правительства.

Каковы причины «черного вторника»? Денежная полити-ка Центрального банка, не отличавшаяся достаточной жест-костью и в предшествующий период, весной—летом 1994 го-да стала еще более слабой. Под влиянием аграрного лоб-би, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов нарастал вал кредитов Центрального банка, яв-лявшихся, по сути, ничем не обеспеченной денежной эмис-сией. Ослабленная команда реформаторов в правительстве не могла противостоять этим действиям, тем более, что поч-ти во всем российском экономическом сообществе того вре-мени связь между денежной политикой и инфляцией счита-лась малозначимой или вообще надуманной, а руководители Центрального банка открыто провозглашали главной целью политики ЦБ выделение кредитных ресурсов на поддерж-ку отечественного товаропроизводителя. С учетом того, что и бюджетный дефицит в 1994 году достигал 10% ВВП, фи-нансово-экономический крах становился неизбежным. Бан-ки, максимизируя доходы, развернули в августе—сентябре спекулятивные атаки на рубль, которые и стали спусковым крючком «черного вторника».

Новая экономическая команда правительства, сформи-рованная в ноябре 1994 года, столкнулась с реальной угро-зой перехода валютного кризиса в финансово-экономиче-скую катастрофу. Инфляция, достигшая к декабрю 1994 го-да 16,4% в месяц, в условиях рухнувшего валютного курса сопровождалась паникой на финансовых рынках на фоне по-следовательно сокращавшихся резервов Центрального банка. В январе 1995 года валовые валютные резервы ЦБ упали до критической величины в 1,5 млрд долларов, а чистые между-народные резервы — до 865 млн долларов. В условиях, когда ЦБ был вынужден осуществлять ежедневные валютные ин-тервенции в объемах, превышавших в отдельные дни 100 млн долларов, риск суверенного дефолта измерялся несколькими сутками.

Спасти ситуацию мог только немедленный и радикальный пересмотр всей финансово-экономической политики страны. На то, чтобы выработать эту новую политику, добиться ее одобрения в правительстве и ЦБ, получить поддержку меж-дународных финансовых организаций, объявить и начать ре-ализовывать ее, с учетом темпов сокращения валютных ре-зервов страны, оставалось чуть более одного месяца. Главной целью этой политики были макроэкономическая стабилиза-ция и снижение инфляции. Основные ее положения были за-фиксированы в Заявлении правительства и Центрального банка «Об экономической политике в 1995 году» от 10 марта 1995 года, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 года № 334. Впрочем, реализацию этой по-литики пришлось начать немедленно — с 1 января 1995 года.

Ключевые задачи данной политики включали:

запрет с 1 января 1995 года на прямые кредиты Цен-трального банка для финансирования дефицита фе-дерального бюджета (кроме специально оговоренных случаев) и на централизованные кредиты правитель-ства и ЦБ хозяйственным организациям;

создание механизма неэмиссионного финансирования дефицита государственного бюджета;

пересмотр налоговой политики, сокращение существу-ющих и отказ от введения новых налоговых льгот;

пересмотр проектировок и разработка нового феде-рального бюджета на 1995 год с целью сокращения де-фицита и ограничения размера внутренних и внешних заимствований;

упразднение с 1 января 1995 года отраслевых внебюд-жетных фондов и консолидация их средств в федераль-ном бюджете;

возобновление процесса приватизации.

Для достижения этих задач было необходимо: во-первых, возобновить переговоры с международными финансовы-ми организациями и добиться подписания соглашения с ни-ми и получения внешнего кредитования; во-вторых, добиться одобрения Государственной Думой, контролируемой комму-нистами, соответствующих изменений в Закон «О Централь-ном банке», а также утверждения ею беспрецедентно жест-кого бюджета; в-третьих, преодолеть нараставшее массовое забастовочное движение (прежде всего в угольной отрасли — с одновременным разворачиванием ее реформирования).

Перечисленные задачи по своему масштабу и сложности представляли собой, по сути, вторую волну реформ после ре-форм 1992 года. Их реализация противоречила интересам на-иболее влиятельных лоббистских групп того времени — от аграриев, военно-промышленного и топливно-энергетиче-ского лобби до депутатов-коммунистов в Государственной Думе и региональных парламентах.

Не было поддержки этим мерам и в демократическом лагере. Так, лидер партии «Яблоко» Г. Явлинский в апре-ле 1995 года заявлял, что «институционально неизбежный уровень инфляции в этот подготовительный период — око-ло 10% в месяц»32. И даже в декабре 1995 года, когда факты опровергли этот тезис, он продолжал считать, что «инфля-ция — это температура, а не болезнь. Болезнь же заключается в монополизме нашей экономики, отсутствии конкурентной среды, неумении предприятий завоевывать рынки… Если же

32 «Стационарный бандит» на пути к стабилизации // Сегодня. 22 апреля 1995 года.

мы будем только фанатично бороться с инфляцией… значит, не будут вырваны глубинные корни инфляции, питающие ее вопреки всем „макроэкономическим“ усилиям правительства. Бороться нужно не с инфляцией, а с ее причинами»33.

Тем не менее, подавляющее большинство задач было реа-лизовано. Для восстановления макроэкономической сбалан-сированности был применен классический метод «номиналь-ного якоря». В июле на фоне созданных в первой половине 1995 года позитивных предпосылок был введен «валютный коридор» в диапазоне 4300—4900 рублей за доллар. Перво-начально он был установлен на один квартал — до 1 октяб-ря 1995 года.

При введении валютного коридора в июле экономическая команда правительства публично заявила, что в случае, если он не будет удержан в течение квартала, вся команда уйдет в отставку. Его не только удалось удержать, но и с неболь-шим расширением продлить на IV квартал. Это имело прин-ципиальное значение для устранения неопределенности от-носительно изменений валютного курса и способствовало по-вышению доверия к денежно-кредитной политике в целом.

В феврале 1995 года была достигнута договоренность о предоставлении кредитов со стороны МВФ и Мирово-го банка. В марте был утвержден федеральный бюджет на 1995 год. Развернувшиеся весной 1995 года забастовки шах-теров удалось приостановить уже к лету.

Перелом трендов в инфляции, динамике обменного курса и чистых международных резервов в течение 1995 года представлен в табл. 4.

Экономические реформы 1995 года дали импульс важней-шим стратегическим реформам, которые не могли принес-ти немедленного результата, но оказали большое влияние на

33 «Мы обязаны действовать с ювелирной точностью» // Известия. 15 дека-бря 1995 года.

Таблица 4

обменный курс рубля, индекс потребительских цен и международные резервы России в 1995 году

обменный курс рубля, индекс потребительских цен и международные резервы России в 1995 году

Источник:Центральный банк РФ.

развитие страны. Началась разработка Налогового кодекса, документов по реформам пенсионного обеспечения, социаль-ного страхования, здравоохранения и образования. Старто-вал переход на казначейское исполнение бюджета. Была при-нята долгосрочная программа снижения дефицита бюджета до 3%. Приступила к работе правительственная комиссия по подготовке к вступлению России в ВТО. По большинству этих направлений удалось серьезно продвинуться вперед. Но задачи были настолько сложными, а сопротивление — силь-ным, что некоторые из них в полной мере не реализованы и по сей день.

Экономические преобразования, осуществленные в 1995 го-ду, не могли пройти безболезненно. Первыми под ударом оказались коммерческие банки. Не будет преувеличением сказать, что практически весь новый банковский сектор Рос-сии родился и вырос в условиях сверхвысокой инфляции. Неизбежными доминантами банковской активности в этой ситуации становятся краткосрочные банковские операции, ориентированные на спекулятивный результат при крайне низкой эффективности и высоких затратах. Правительствен-ная стратегия на снижение инфляции воспринималась бан-ковским сообществом крайне скептически, адекватных мер по корректировке стратегий коммерческих банков добиться не удалось. Российские банки до 1995 года имели возможно-сти компенсировать неудачные портфельные решения и вы-сокие кредитные риски за счет беспроигрышных операций на валютном рынке, огромной процентной маржи и инфляцион-ного обесценения всевозможных потерь.

Начало стабилизации требовало от банковских менед-жеров, во-первых, рационального понимания ее макроэко-номических последствий, а во-вторых, изменения страте-гии конкурентного поведения. Основная ошибка ожиданий состояла в недооценке масштабов относительного измене-ния доходности рублевых и валютных активов. Понимая это, экономическая команда правительства пошла на прямой ди-алог с банками с тем, чтобы донести суть и степень серьез-ности начатого экономического маневра. Выступая в мае 1995 года на съезде Ассоциации российских банков, один из авторов настоящей книги, говоря о неизбежности сниже-ния инфляции, «выразил абсолютную уверенность в завер-шении эры развития банков в условиях 15—20-процентной инфляции»34. Однако подлинного понимания со стороны банков добиться не удалось.

Кризисные явления в банковской сфере начали прояв-ляться уже в июне 1995 года: некоторые банки нарушили ус-ловия выполнения обязательств на рынке межбанковско-го кредитования (МБК). Однако рынок продолжал работать с прежней интенсивностью вплоть до 23 августа, когда из-за технического сбоя торги были приостановлены. Большинс-тво маркетмейкеров покинуло рынок, опасаясь неизбежной цепочки неплатежей. Произошло почти десятикратное сни-жение дневных оборотов (с 1,14 трлн до 130 млрд рублей), приведшее к образованию дефицита ликвидных средств. Ко-тировки по однодневным кредитам INSTAR выросли с 77% перед началом кризиса до 275—350% в последнюю неделю ав-густа. По отдельным сделкам цена денежных ресурсов дохо-дила до 2000% годовых.

Этот коллапс межбанковского рынка был неизбежен, так как его обороты не соответствовали степени реального кре-дитного риска. Несмотря на драматические последствия и да-же банкротство ряда банков, в целом этот кризис межбанков-ского рынка сыграл положительную роль, так как выявил не-эффективные банки и заставил Центральный банк усилить с 1996 года регулирование, уделяя гораздо больше внимания выполнению банками нормативных ограничений.

Крайне тяжелым следствием ужесточения денежно-кре-дитной и фискальной политики стал также рост неплатежей и задолженности по зарплате (в том числе особенно болезнен-но — в бюджетной сфере). Это вызвало справедливую крити-ку правительства и его экономической команды. Разрешить проблему задолженности удалось лишь после 2000 года на фоне развернувшегося роста экономики и жестких мер есте-ственных монополий по отказу от зачетных систем платежей.

34 Съезд ассоциации российских банков // Коммерсант. 25 мая 1995 года.

В целом экономические реформы 1994—1995 годов по-зволили добиться существенной макроэкономической стаби-лизации, обуздали рост цен, снизив за год инфляцию в 5 раз, развернули экономическую ситуацию в стране с многолет-него падения ВВП к последовавшему позже первому росту в 1997 году. За финансовую стабилизацию пришлось запла-тить высокую цену, однако заложенный фундамент позволил в последующие годы преодолеть проблемы, возникшие в ре-зультате жесткой макроэкономической политики.

***

В 1994—1996 годах важные развилки были пройдены и в сфе-ре приватизации государственной собственности. Завер-шение бесплатной приватизации в середине 1994 года еще не означало реального перехода российской экономики под контроль частных собственников. В стране были зарегистри-рованы десятки тысяч акционерных обществ, граждане об-меняли приватизационные чеки на их акции. Формально от-ношения собственности изменились, в некоторых случаях частная собственность даже стала реальностью. Но на боль-шинстве предприятий новые собственники не могли вос-пользоваться законными правами, корпоративные механиз-мы подчинения им менеджмента, а тем более его смены, не работали. Реальными хозяевами предприятий оставались «красные директора», которые по-прежнему жили советской логикой. Им было безразлично, в чьих руках контрольный пакет акций, они полагали, что директора как командовали, так и будут командовать. Противостояние «директор — ак-ционер» за очевидным преимуществом тогда выигрывал ди-

ректор.

Помимо этого, десятки промышленных гигантов остава-лись в государственной собственности. Они были изъяты из программы массовой приватизации под нажимом директо-ров, чье лобби в правительстве в 1993—1995 годах было очень влиятельным. Нефтяные гиганты, металлургические ком-бинаты, морские пароходства оставались под контролем ди-ректоров, многие из которых состояли в КПРФ, были реши-тельными сторонниками государственной собственности, ко-торая, по сути, предоставляла им неограниченный контроль над активами.

Надо учитывать, что в те годы и отраслевые министры бы-ли категорически против приватизации предприятий своих отраслей. Их поддерживал «крепкий хозяйственник» — пер-вый вице-премьер О. Сосковец, второй человек по объему ре-альной политической власти в стране, силовики — А. Кор-жаков, М. Барсуков, А. Куликов. Рыночные экономические реформы как бы «зависли». Был велик шанс, что, начатые в 1992 году, они останутся очередной неудачной попыткой экономических преобразований в нашей истории.

В марте 1995 года В. Потанин предложил реализовать схе-му залоговых аукционов. Ее суть состояла в выставлении на аукцион права на залог крупных или контрольных пакетов акций крупнейших предприятий, остававшихся в государ-ственной собственности. Победивший на аукционе банк дол-жен был предоставить правительству кредит. Через полто-ра года правительство обязано было либо возвратить кредит, либо передать предприятия в собственность банков-кредито-ров. Идея залоговых аукционов, поддержанная О. Сосковцом, давала надежду на продолжение рыночных реформ.

Возникла развилка, содержащая не только экономические составляющие (передача контроля над крупнейшими госу-дарственными предприятиями в частные руки, получение реальных доходов бюджета), но и еще более важные поли-тические. Реалиями того времени была утрата Б. Ельциным былой популярности из-за трудностей, связанных с проведе-нием реформ и провалов в ходе чеченской войны. Налицо — широкая поддержка коммунистов, с одной стороны, и власть, дискредитированная тяжелейшим положением в экономи-ке, низким уровнем жизни, невыплатами зарплат и массо-вой бедностью — с другой. Впереди были реальные демокра-тические выборы, символ того нового, что было привнесено в жизнь страны. Выборы, на которых по всем прогнозам Ель-цин и демократы должны потерпеть поражение35.

Коммунисты не скрывали своих планов в экономической сфере. Было ясно, к чему их реализация должна была при-вести. Проводимая правительством политика сокращения го-сударственных расходов и снижения уровня инфляции про-тиворечила взглядам руководства КПРФ. Они считали, что дефицит бюджета может быть увеличен и покрыт за счет кре-дитной эмиссии. Но как только увеличилась бы мощность пе-чатного станка, на финансовых рынках началась бы паника. Чтобы заткнуть дыру, пришлось бы все сильнее раскручивать маховик эмиссии — гиперинфляция была бы неизбежна.

Программа коммунистов на этот случай предусматривала замораживание цен прежде всего на продукты питания. Было понятно, что вслед за этим продукты исчезнут с прилавков. При фиксированных ценах предприятия не покроют своих затрат и потребуют дотаций. Вновь понадобится эмиссия де-нег. В такой ситуации международные финансовые институ-ты не стали бы кредитовать Россию. Это означало прекраще-ние кредитования страны и поставок продовольствия из-за рубежа. Неизбежным стал бы и дефолт по внешним суверен-ным обязательствам страны, отсрочек по выплатам ожидать не приходилось. Зато вполне реальным становился арест рос-сийской собственности за рубежом. В итоге страна не толь-

35 К этому выводу подталкивал и польский опыт. Лех Валенса, без сомнения харизматичный политик, не взявший на себя при этом ответственность за са-мую тяжелую часть реформ в Польше в условиях, когда выборы 1994 года проходили на фоне уже очевидного динамичного роста польской экономики, победить не сумел.

ко потеряла бы трудные завоевания финансовой стабилиза-ции 1995 года, но была бы отброшена к ситуации валютного кризиса 1991 года, из тисков которого с таким трудом уда-лось выйти. Неизбежны стали бы массовые социальные про-тесты, а как реагируют на них коммунисты — известно из на-шей истории.

Была и другая сторона этой политической развилки. Что-бы проводить грамотную экономическую политику, необхо-димо опираться хотя бы на 50—75 специалистов высочайшей квалификации, уже накопивших опыт работы в министер-ствах и ведомствах в новых рыночных условиях. Таких спе-циалистов у КПРФ не было, а никто в правительстве (может быть, за исключением нескольких человек) работать с ком-мунистами не стал бы. У КПРФ были люди с опытом ра-боты в советской экономике, их главный экономист — быв-ший председатель Госплана Ю. Маслюков. При таком кадро-вом обеспечении не было сценария, при котором бы Зюганов, став президентом, не разрушил бы экономику России.

В Польше наследники коммунистов на короткий срок вер-нулись к власти, но не остановили рыночных реформ. Одна-ко российские коммунисты тех лет не были похожи на со-циал-демократов Польши. Польские социал-демократы не организовывали вооруженный мятеж против президента, как это сделали российские коммунисты всего за два года до это-го. Более чем наивными представляются взгляды тех полито-логов, которые считают, что коммунисты, взяв власть, просто проиграли бы следующие выборы. Вся история КПСС одно-значно доказывает: получив власть однажды, коммунисты ни на каких выборах без боя ее не отдают. Несостоявшийся по-ворот в исторической развилке — победа Зюганова в 1996 го-ду — был бы катастрофой для России с тяжелейшими исто-рическими последствиями.

Крупное предприятие, формально находившееся в госу-дарственной собственности, в действительности было под кон-тролем генерального директора, нередко члена ЦК КПРФ. Он управлял его финансами и иными активами фактически бесконтрольно. Было ясно, за кого он «порекомендует» голосо-вать десяткам тысяч работников завода, какую помощь он ока-жет в финансировании избирательной кампании Зюганова.

Эти политические соображения необходимо было учиты-вать, выбирая путь в развилке, связанной с залоговыми аук-ционами: отнять «командные высоты» у коммунистов, на-полнить реальным содержанием формально узаконенную частную собственность или допустить поворот истории России вспять?

Конструкция залоговых аукционов вполне технологично была вписана и в политический график. Банки предоставили государству кредит под залог акций предприятий на опреде-ленный срок, но срок этот наступал уже после выборов пре-зидента. Учитывая огромный дефицит бюджета, было весь-ма вероятно, что полученные кредиты государство банкам не вернет. При этом было понятно, что в случае победы на выбо-рах Ельцина и невозврата кредита, по договору залога пред-приятия перейдут в собственность банков. А в случае победы Зюганова выданные кредиты банкам не вернут, но и предпри-ятия в собственность вряд ли отдадут. Банки оказались за-ложниками исхода выборов. Победа на выборах Ельцина для каждого из них определяла, станет он реальным собственни-ком включенного в залоговые аукционы предприятия или нет. Именно эта экономическая логика и подтолкнула банки-ров к соглашению в январе 1996 года в Давосе о поддержке на выборах Б. Ельцина.

Таким образом, совокупность экономических и политиче-ских факторов привела к решению о проведении залоговых аукционов. Их роль в реальном переходе контроля над эконо-микой в частные руки была весьма значимой. А влияние это-го перехода на формирование политического расклада к вы-борам 1996 года — решающим.

Залоговые аукционы, проведенные

Залоговые аукционы, проведенные

Источник: Википедия. Приватизация в России. — http://ru.wikipedia.org/wiki/Приватизация

Таблица 5

в России в ноябре—декабре 1995 года

В результате проведения залоговых аукционов зада-ние по доходам от приватизации на 1995 год было выпол-нено, бюджет за год от приватизации получил 1 млрд дол-ларов36, что было крайне важно с точки зрения выполнения обязательств государства перед бюджетниками. Всего состо-ялось 12 аукционов, доход от которых составил 5,1 трлн ру-блей, включая 1,5 трлн рублей погашенной задолженности предприятий государству, против предполагавшихся ранее 2—3 трлн по 29 предприятиям (табл. 5).

Как известно, до настоящего времени залоговые аукци-оны подвергаются резкой критике. Следует признать, что часть ее справедлива: залоговые аукционы не были про-зрачными, на них не было равенства, не соблюдались права третьей стороны. Победители аукционов имели несомнен-ные преференции. Впрочем, все суды по залоговым аукци-онам подтвердили законность приобретения пакетов акций. При этом нельзя согласиться и с тем, что ради победы над коммунистами предприятия — «жемчужины» в короне рос-сийской империи — были розданы за бесценок. В действи-тельности эти «жемчужины» находились в полном развале. А если учитывать политические риски, то их рыночная сто-имость была крайне низкой. Именно приватизация позволи-ла в последующие годы превратить разваленные предприя-тия в прибыльные бизнесы. Появившиеся в последнее время серьезные исследования независимых ученых подтверждают этот факт37.

К началу избирательной кампании в январе 1996 года по выборам президента рейтинги показывали популярность Б. Ельцина на уровне 3—6%, Г. Зюганов значительно опере-

36 Ясин Е. Г. Российская экономика. Истоки и панорама рыночных реформ. М.: ГУ — ВШЭ, 2002. С. 437. 37 Treisman Daniel. «Loans for shares» revisited. national bureau of economic research working paper series, Working Paper 15819. — http://www.nber.org/ papers/w15819, March 2001.

Таблица 6

Результаты выборов президента в 1996 году

жал его. Фактическим стартом президентской избиратель-ной кампании были выборы в Государственную Думу в дека-бре 1995 года. На них правящая партия «Наш дом — Россия» потерпела сокрушительное поражение, получив третье ме-сто с 10%, а коммунисты победили, заняв первое место с 22%. К этим результатам по партийным спискам добавилась побе-да коммунистов в мажоритарных округах, которая в итоге да-ла им контроль над Государственной Думой. Председателем Госдумы был избран коммунист Г. Селезнев.

Б. Ельцин начинал избирательную кампанию в крайне тя-желых условиях. Даже в феврале, когда он официально объ-явил о своем участии в выборах, по словам А. Ослона, дирек-тора Фонда «Общественное мнение» и одного из наиболее компетентных социологов страны, «его поражение казалось неминуемым»38. Однако опираясь на профессионалов, шта-бу Ельцина удалось найти нестандартные решения, организо-вать эффективную избирательную кампанию. Важное значе-ние имели медийные и финансовые ресурсы банкиров.

Ельцина в первом туре выборов поддержало преимуще-ственно население Москвы и Санкт-Петербурга, крупных промышленных городов Севера России, Сибири, Дальнего Востока, некоторых национальных республик, а также рос-сияне, проживавшие за рубежом. Зюганова поддержали пре-имущественно жители депрессивных сельских регионов Цен-тральной России, Черноземья, Поволжья и некоторых респу-блик Северного Кавказа. Принципиальное значение имел сам факт первого места Ельцина в первом туре, пусть да-же достигнутый с минимальным перевесом — чуть более 3% (табл. 6).

После первого тура суть всей исторической развилки стала абсолютно очевидна. Вокруг Б. Ельцина удалось объ-единить не только его сторонников, но и всех не согласных с возвратом страны в коммунистическое прошлое. Сторон-ники коммунистов и наиболее непримиримые противни-ки действовавшей власти объединились вокруг Г. Зюганова. По итогам второго тура выборов действовавший президент России Ельцин одержал победу и был переизбран на второй срок.

38 Википедия. Президентские выборы в России. 1996.